You are here

Nucleaire landschap Nederland; financiele risico's in kaart

Submitted by WISE on Mon, 03/07/2017 - 11:53

In het najaar van 2016 is de hoogambtelijke werkgroep nucleair landschap (HAW) ingesteld met als doel om het nucleaire landschap in Nederland in kaart te brengen, de financiële risico’s voor de overheid te inventariseren en beleidsopties voor de toekomst van het nucleair landschap in Nederland in beeld te brengen.

In het rapport staan de belangrijkste bevindingen van de HAW: 

1) Financiële risico’s voor de overheid

  • De afvoer van het historisch radioactief afval en de ontmanteling van installaties en gebouwen in Petten door ECN/NRG leiden tot financiële risico’s voor de overheid. Op basis van actuele informatie verwachten we dat de situatie niet zal verbeteren (geen opwaarts potentieel voor de Staat). De HAW adviseert om, zodra er een window of opportunity is, voor dit langslepende dossier een (structurele) financiële oplossing te vinden. De afvoeroperatie is complex en er kan vooraf geen absolute zekerheid worden gegeven over de maximale kosten.
  • De verantwoordelijkheid voor het historisch radioactief afval blijft bij ECN/NRG. Betere samenwerking kan zorgen voor ketenoptimalisatie. Dit kan bereikt worden door een gezamenlijk “historisch afvalteam” (waste management team) van NRG en COVRA. Opties voor verdergaande ketenoptimalisatie worden verkend. Bezien zou moeten worden welke rol COVRA kan hebben. Goede (financiële) prikkels bij NRG blijven van belang om te voorkomen dat de kosten en het risico voor de overheid verder oplopen.
  • Daarnaast blijft de overheid maximale druk zetten op de (achterliggende) aandeelhouders van GKN om zo de vervuiler te laten betalen voor de ontmanteling van kerncentrale Dodewaard.  

2) Verminderen toekomstige financiële risico’s voor de overheid

Naast risico’s op korte termijn die in paragraaf 1 worden beschreven, gaat deze paragraaf in op toekomstige financiële risico’s op nucleair terrein en hoe we hiermee om kunnen gaan.

Risico’s investeringen in de nucleaire sector

  • Investeringen in de nucleaire sector hebben naar hun aard een bijzonder risicoprofiel. De bouw– en ontwikkelkosten (met name van kernreactoren en van de eindberging van radioactief afval) zijn hoog en relatief moeilijk te schatten. Overschrijdingen van de geschatte kosten treden regelmatig op, in binnen- en buitenland. Na de fase van productie resteert afval met een lange levensduur dat geborgen en verwerkt moet worden, vaak lang nadat de oorspronkelijke aandeelhouders opgehouden hebben te bestaan.
  • Private partijen hebben mede hierdoor een prikkel om minder in de bouwfase en de afvalverwerking betrokken te zijn. Zij doen in die fasen een beroep op de overheid voor financiering, terwijl de baten in de productiefase veelal neerslaan bij private partijen. De recente ervaringen bij KCD/GKN en ECN/NRG dienen tot voorbeeld.

Opties om toekomstige financiële risico’s voor de overheid te beperken

  • De huidige financiële problematiek wijst op de noodzaak van het versterken van het principe “de vervuiler betaalt”. Dit moet het terugkerende fenomeen dat de overheid moet bijspringen bij nucleaire dossiers in de toekomst zoveel mogelijk voorkomen.
  • In algemene zin dienen de eisen aan de financiële zekerheidsstelling voor ontmantelingskosten (FZS) voor zowel bestaande als nieuwe installaties – binnen de bestaande wettelijke kaders en, waar nodig, met uitbreiding van die kaders – te worden aangescherpt. Daarmee kan de FZS worden versterkt en kan zo meer inhoud worden gegeven aan het principe “de vervuiler betaalt”.

Een dergelijke versterking van de FZS kan zich richten op bijvoorbeeld (maar niet alleen) de volgende aspecten:

  • In het geval van een fonds, het beter op afstand zetten, d.w.z. afschermen van de zekerheid zodat geborgd is dat deze niet kan worden getroffen door een potentieel faillissement van de vergunninghouder. Dit kan door goede “ringfencing” (zoals het vestigen van een recht van pand of hypotheek of door de middelen onder te brengen in een aparte rechtspersoon met een heldere, onafhankelijke governance);
  • Aanscherping van aannames van vergunninghouder: momenteel doen vergunninghouders in hun aanvraag zelf de aannames voor bijv. inflatie en vermogensaangroei, met goedkeuring van de ministers. Het is denkbaar dat hier specifieke richtsnoeren voor komen – bijvoorbeeld het ECB-target voor inflatie – om hier meer uniformiteit en behoedzaamheid in aan te brengen;
  • Een kritische review van de reikwijdte van de zekerheidsstelling: voor welke kosten wordt precies zekerheid gesteld? FZS moet financiële dekking bieden aan alle zaken die worden omschreven in het ontmantelingsplan van de vergunninghouder. Het is daarom van groot belang dat het ontmantelingsplan alle zaken horende bij buitengebruikstelling en ontmanteling omvat.
  • Partijen achter de vergunninghouder aanspreken, ook oude / achterliggende aandeelhouders (bijvoorbeeld door van hen een garantie te vragen, onder meer als back-up voor een fonds, zolang het fonds nog in aangroei is).

Overigens dient de (juridische) vormgeving waarmee de versterking van de FZS wordt gerealiseerd nog te worden uitgewerkt als eerste stap in de implementatie van deze aanscherping.

  • Als wordt overgegaan tot overheidsfinanciering in de nucleaire sector, dienen daaraan strikte voorwaarden te worden gesteld, onder meer op het gebied van FZS en onderpand. De verantwoordelijkheid daarvoor berust bij de betrokken departementen en eventueel optredende financiële problematiek voor toekomstige situaties dient te worden benaderd conform reguliere begrotingsregels.
  • Tot slot is er op de (zeer) lange termijn een financieel risico met betrekking tot de kosten voor de opslag en eindberging van radioactief afval (voorzien vanaf 2130), waarvoor COVRA spaart middels de betalingen die de afvalaanbieders aan COVRA doen bij overname van het afval. Om de kans op een mogelijke restrekening hier te minimaliseren wordt aanbevolen de mogelijkheden voor internationale samenwerking op het gebied van eindberging te onderzoeken. Daarnaast zal worden gekeken naar het beleid en wet- en regelgeving rond opslag en de eindberging van radioactief afval en de rol van de COVRA.

Je verwacht het niet, hè!